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EuGH: Anhaltung von Asylwerbern in ungarischer Transitzone ist als „Haft“ einstufen

Posted by rechtschlau - 14. Mai 2020

Der EuGH hat entschieden, dass die Verwahrung von Asylbewerbern, die Gegenstand einer Rückkehrentscheidung sind, in der Transitzone Röszke an der serbisch-ungarischen Grenze als „Haft“ einzustufen ist.

Ergebe die gerichtliche Überprüfung der Rechtmäßigkeit einer solchen Haft, dass die betreffenden Personen ohne gültigen Grund in Haft genommen wurden, müsse das angerufene Gericht sie unverzüglich freilassen, so der EuGH.

Im vorliegenden Eilverfahren musste sich der EuGH im Zusammenhang mit der ungarischen Regelung des Asylrechts und der Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger mit einer ganzen Reihe von Fragen zur Auslegung der Richtlinien 2008/115/EG (Rückführungsrichtlinie – ABl. 2008, L 348, 98), 2013/32/EU (Verfahrensrichtlinie – ABl. 2013, L 180, 60) und 2013/33/EU (Aufnahmerichtlinie – ABl. 2013, L 180, 96) befassen.

Es ging um afghanische (C-924/19 PPU) bzw. iranische (C-925/19 PPU) Staatsangehörige, die über Serbien nach Ungarn eingereist waren und an der serbisch-ungarischen Grenze in der Transitzone Röszke Asyl beantragten. Die Anträge wurden nach ungarischem Recht als unzulässig abgelehnt, und es wurden Entscheidungen über die Rückkehr nach Serbien erlassen. Serbien verweigerte die Rückübernahme jedoch mit der Begründung, dass die Voraussetzungen gemäß dem mit der Union geschlossenen Rückübernahmeabkommen (ABl. 2007, L 334, 45) nicht erfüllt seien. Daraufhin änderten die ungarischen Behörden in den ursprünglichen Rückkehrentscheidungen das Zielland, das sie durch das jeweilige Herkunftsland ersetzten. Die Begründetheit der gestellten Asylanträge wurde nicht geprüft.

Die Asylbewerber legten gegen die geänderten Rückkehrentscheidungen ohne Erfolg Widerspruch ein. Obwohl ein solcher Rechtsbehelf nach ungarischem Recht nicht statthaft ist, erhoben die Asylbewerber bei einem ungarischen Gericht Klage. Sie beantragten, die Entscheidungen, mit denen ihre Widersprüche gegen die geänderten Rückkehrentscheidungen zurückgewiesen wurden, für nichtig zu erklären und der Asylbehörde aufzugeben, ein neues Asylverfahren durchzuführen. Ferner erhoben sie Untätigkeitsklagen in Bezug auf ihre Inhaftnahme und die Aufrechterhaltung ihrer Haft in der Transitzone Röszke. Sie waren zunächst verpflichtet worden, sich dort in dem Abschnitt für Asylbewerber aufzuhalten. Einige Monate später wurden sie dann verpflichtet, sich in dem Abschnitt für Drittstaatsangehörige, deren Asylantrag abgelehnt wurde, aufzuhalten. Dort befinden sie sich derzeit.

Der EuGH hat entschieden, dass die Verwahrung von Asylbewerbern bzw. Drittstaatsangehörigen, die Gegenstand einer Rückkehrentscheidung sind, in der Transitzone Röszke an der serbisch-ungarischen Grenze als „Haft“ einzustufen ist. Ergebe die gerichtliche Überprüfung der Rechtmäßigkeit einer solchen Haft, dass die betreffenden Personen ohne gültigen Grund in Haft genommen wurden, müsse das angerufene Gericht sie unverzüglich freilassen.

Zunächst hat der EuGH die Lage der Asylbewerber in der Transitzone Röszke nach den Normen für die Haft von Personen, die internationalen Schutz beantragen (Verfahrens- und Aufnahmerichtlinie), und nach den Normen für illegal aufhältige Drittstaatsangehörige (Rückführungsrichtlinie) geprüft. Insoweit hat der EuGH zunächst entschieden, dass die Verwahrung der betreffenden Asylbewerber in der Transitzone Röszke als Haft einzustufen ist. Der Begriff der Haft habe in den genannten Richtlinien überall dieselbe Bedeutung. Gemeint sei damit eine Zwangsmaßnahme, mit der die Bewegungsfreiheit der betreffenden Person nicht lediglich eingeschränkt, sondern völlig aufgehoben werde und die betreffende Person vom Rest der Bevölkerung isoliert werde, indem sie dazu gezwungen werde, dauerhaft in einem eingegrenzten, geschlossenen Bereich zu bleiben. Die Bedingungen, wie sie in der Transitzone Röszke vorherrschen, seien einer Freiheitsentziehung gleichzusetzen, insbesondere, weil die betreffenden Personen die Transitzone aus eigenen Stücken rechtmäßig in keine Richtung verlassen könnten. Sie könnten die Transitzone insbesondere nicht in Richtung Serbien verlassen, weil dies von den serbischen Behörden als rechtswidrig angesehen würde und sie deshalb mit Sanktionen rechnen müssten und weil sie dadurch jeglicher Aussicht auf Anerkennung als Flüchtling in Ungarn verlieren könnten.

Sodann hat der EuGH geprüft, ob die Inhaftnahme den Anforderungen des Unionsrechts genügt. Was die Voraussetzungen der Inhaftnahme angeht, hat der EuGH entschieden, dass nach Art. 8 der Aufnahmerichtlinie bzw. Art. 15 der Rückführungsrichtlinie weder eine Person, die internationalen Schutz beantragt, noch ein Drittstaatsangehöriger, der Gegenstand einer Rückkehrentscheidung ist, allein deshalb in Haft genommen werden kann, weil er nicht in der Lage ist, für seinen Unterhalt zu sorgen. Außerdem stehen die Art. 8 und 9 der Aufnahmerichtlinie bzw. Art. 15 der Rückführungsrichtlinie dem entgegen, dass eine Person, die internationalen Schutz beantrage, bzw. ein Drittstaatsangehöriger, der Gegenstand einer Rückkehrentscheidung sei, in Haft genommen werde, ohne dass vorher eine entsprechende Anordnung getroffen worden sei, in der die Gründe für die Haft angegeben seien, und ohne dass die Erforderlichkeit und die Verhältnismäßigkeit einer solchen Maßnahme geprüft worden seien.

Der EuGH hat sich ferner zu den Voraussetzungen der Aufrechterhaltung der Haft und insbesondere der Dauer der Haft geäußert. Für die Personen, die internationalen Schutz beantragten, sei festzustellen, dass Art. 9 der Aufnahmerichtlinie nicht verlange, dass die Mitgliedstaaten eine Höchstdauer der Haft festlegen. Das nationale Recht müsse jedoch gewährleisten, dass die Haft nur solange dauere, wie der Grund, der sie rechtfertige, gegeben sei, und dass die Verwaltungsverfahren in Bezug auf diesen Grund mit der gebotenen Sorgfalt durchgeführt werden. Für die Drittstaatsangehörigen, die Gegenstand einer Rückkehrentscheidung seien, ergebe sich aus Art. 15 der Rückführungsrichtlinie, dass die Haft, selbst wenn sie verlängert werde, 18 Monate nicht überschreiten dürfe und nur so lange aufrechterhalten werden dürfe, wie die Abschiebungsvorkehrungen laufen und mit der gebotenen Sorgfalt durchgeführt werden.

Bei der Haft von Personen, die internationalen Schutz beantragten, komme unter den besonderen Bedingungen einer Transitzone ferner Art. 43 der Verfahrensrichtlinie zum Tragen. Danach könnten die Mitgliedstaaten Personen, die internationalen Schutz beantragten, zwingen, an der Grenze oder in Transitzonen des Mitgliedstaats zu bleiben, u.a. damit vor der Entscheidung über das Recht der Antragsteller auf Einreise in das Hoheitsgebiet des Mitgliedstaats geprüft werden könne, ob der Antrag überhaupt zulässig sei. Eine Entscheidung müsse jedoch innerhalb von vier Wochen ergehen. Sonst müsse der Mitgliedstaat dem Antragsteller die Einreise in sein Hoheitsgebiet gestatten und den Antrag im normalen Verfahren bearbeiten. Auch wenn die Mitgliedstaaten in einem Verfahren gemäß Art. 43 der Verfahrensrichtlinie Personen, die an ihren Grenzen internationalen Schutz beantragten, in Haft nehmen dürften, dürfe die Haft mithin in keinem Fall vier Wochen ab Antragstellung überschreiten.

Weiterhin müsse die Rechtmäßigkeit einer Haftmaßnahme wie der Haft einer Person in einer Transitzone nach Art. 9 der Aufnahmerichtlinie bzw. Art. 15 der Rückführungsrichtlinie einer gerichtlichen Überprüfung zugänglich sein. In Ermangelung entsprechender nationaler Rechtsvorschriften habe sich das angerufene nationale Gericht wegen des Grundsatzes des Vorrangs des Unionsrechts und des Anspruchs auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz für zuständig zu erklären und in der Sache zu entscheiden. Gelange das nationale Gericht nach seiner Überprüfung zu dem Schluss, dass die betreffende Maßnahme der Haft unionsrechtswidrig sei, müsse es befugt sein, die Entscheidung der Behörde, die die Haft angeordnet habe, durch seine zu ersetzen und die unverzügliche Freilassung der betreffenden Person und gegebenenfalls eine Haftalternative anzuordnen.

Die Person, die internationalen Schutz beantrage, müsse nach dem Ende der von einem Gericht für rechtswidrig erklärten Haft die materiellen Leistungen im Rahmen der Aufnahme in Anspruch nehmen können, die ihm während der Prüfung seines Antrags zustehen. Insbesondere folge aus Art. 17 der Aufnahmerichtlinie, dass sie, wenn sie nicht über ausreichende Mittel verfüge, Anspruch auf Unterbringung als Sachleistung oder auf eine entsprechende Geldleistung habe. Hierzu schreibe Art. 26 der Aufnahmerichtlinie vor, dass eine solche Person bei einem Gericht einen Rechtsbehelf einlegen könne, um diesen Anspruch durchzusetzen, wobei das Gericht befugt sei, bis zum Erlass seiner endgültigen Entscheidung einstweilige Anordnungen zu erlassen. Sei nach nationalem Recht kein Gericht zuständig, habe sich das angerufene Gericht wegen des Grundsatzes des Vorrangs des Unionsrechts und des Anspruchs auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz für zuständig zu erklären und über den Rechtsbehelf zur Durchsetzung des Anspruchs auf Unterbringung in der Sache zu entscheiden.

Auch hat sich der EuGH zu der Frage geäußert, ob das nationale Gericht für die von den betreffenden Personen erhobene Klage auf Nichtigerklärung der Entscheidungen, mit denen ihre Widersprüche gegen die Änderung des Rückführungslands zurückgewiesen wurden, zuständig ist. Der EuGH hat insoweit festgestellt, dass eine Entscheidung, mit der das in der ursprünglichen Rückkehrentscheidung angegebene Zielland geändert wird, so wesentlich ist, dass sie als neue Rückkehrentscheidung anzusehen ist. Nach Art. 13 der Rückführungsrichtlinie müssten die Adressaten einer solchen Entscheidung daher über einen wirksamen Rechtsbehelf gegen die Entscheidung verfügten, der auch dem durch Art. 47 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta) garantierten Anspruch auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz genügen müsse. Auch wenn die Mitgliedstaaten vorsehen könnten, dass Rückkehrentscheidungen vor anderen Behörden als Justizbehörden angefochten werden, müsse der Adressat einer von einer Verwaltungsbehörde erlassenen Rückkehrentscheidung diese in einem bestimmten Stadium des Verfahrens vor mindestens einem Gericht anfechten können. Im vorliegenden Fall konnten die betreffenden Personen die Entscheidung der Einwanderungsbehörde, mit der ihr Rückführungsland geändert wurde, nur mit einem Widerspruch bei der Asylbehörde anfechten und es war keine nachfolgende gerichtliche Überprüfung garantiert. Die Asylbehörde, die dem für die Polizei zuständigen Minister unterstehe, gehöre aber zur vollziehenden Gewalt. Sie erfülle deshalb nicht die Voraussetzung der Unabhängigkeit, wie sie von einem Gericht i.S.v. Art. 47 der Charta verlangt werde. Unter solchen Umständen habe sich das angerufene nationale Gericht wegen des Grundsatzes des Vorrangs des Unionsrechts und des Anspruchs auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz im Hinblick auf die Klage, mit der eine Rückkehrentscheidung, mit der das ursprüngliche Zielland geändert werde, angefochten werde, für zuständig zu erklären und innerstaatliche Rechtsvorschriften, die ihm dies verbieten, gegebenenfalls unangewendet zu lassen.

Abschließend hat sich der EuGH mit dem in der ungarischen Regelung vorgesehenen Unzulässigkeitsgrund befasst, aufgrund dessen die Asylanträge zurückgewiesen wurden. Danach könne ein Asylantrag zurückgewiesen werden, wenn der Antragsteller durch ein als „sicheres Transitland“ eingestuftes Land nach Ungarn eingereist sei, in dem er nicht verfolgt werde und in dem nicht die Gefahr bestehe, dass ihm ein ernsthafter Schaden zugefügt werde, oder in dem ein angemessenes Schutzniveau gewährleistet sei.

Unter Verweis auf seine jüngste Rechtsprechung (EuGH, Urt. v. 19.03.2020 – C-564/18) hat der EuGH festgestellt, dass ein solcher Unzulässigkeitsgrund gegen Art. 33 der Verfahrensrichtlinie verstößt. Sodann ist er auf die Folgen eingegangen, die dies auf das Asylverfahren hat, wenn die auf diesen Unzulässigkeitsgrund gestützte Zurückweisung der Asylanträge der betreffenden Personen bereits durch eine rechtskräftige gerichtliche Entscheidung bestätigt worden ist. In einem solchen Fall ergebe sich aus der Verfahrensrichtlinie i.V.m. Art. 18 der Charta, der das Asylrecht garantiere, dass die Behörde, die die Asylanträge zurückgewiesen habe, nicht verpflichtet sei, diese von Amts wegen erneut zu prüfen.

Es bleibe den betreffenden Personen aber unbenommen, einen neuen Antrag zu stellen, der als „Folgeantrag“ im Sinne der Verfahrensrichtlinie einzustufen sei. Auch wenn Art. 33 der Verfahrensrichtlinie vorsehe, dass ein Folgeantrag, bei dem keine neuen Umstände oder Erkenntnisse vorgebracht worden seien, als unzulässig betrachtet werden könne, sei die Existenz eines Urteils des EuGH, mit dem festgestellt werde, dass ein in einer nationalen Regelung vorgesehener Unzulässigkeitsgrund unionsrechtswidrig sei, als neue Erkenntnis anzusehen. Darüber hinaus komme der Unzulässigkeitsgrund gemäß Art. 33 der Verfahrensrichtlinie nicht zum Tragen, wenn die Asylbehörde feststelle, dass die bestandskräftige Zurückweisung des ersten Asylantrags unionsrechtswidrig erfolgt sei. Dies gelte zwingend, wenn sich die Unionsrechtswidrigkeit der Zurückweisung des ersten Asylantrags wie hier aus einem Urteil des EuGH ergebe oder von einem nationalen Gericht inzident festgestellt worden sei.

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