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Justiz und Demokratie: Rechtsstaat unter Druck

Posted by Redaktion - 2. Oktober 2018

Kölner Silvesternacht, Asylverfahren, Dieselskandal: Nicht nur in Polen und Ungarn, auch in Deutschland wachsen Zweifel an der Bedeutung des Rechts und der Rolle der Justiz in modernen Demokratien. Was ist zu tun?

Von Andreas Voßkuhle

(Dieser Text ist eine gekürzte und leicht bearbeitete Fassung des Vortrags, den Bundesverfassungsgerichts-Präsident Andreas Voßkuhle unter dem Titel „Rechtsstaat und Demokratie“ zur Eröffnung des Juristentages in Leipzig gehalten hat.)

Der demokratische Rechtsstaat ist uns sehr vertraut, er ist aber nicht selbstverständlich. Rechtsstaat und Demokratie haben sich in Deutschland vielmehr ungleichzeitig entwickelt und stehen seit je in einem wechselhaften Spannungs- und Ergänzungsverhältnis. Beide Prinzipien finden aber zusammen im Dienste der Freiheitsidee. Die Demokratie sichert die Selbstbestimmung des Volkes, indem sie die Bildung, Legitimation und Kontrolle derjenigen Organe organisiert, die staatliche Herrschaftsgewalt gegenüber dem Bürger ausüben. Der Rechtsstaat beantwortet hingegen die Fragen nach Inhalt, Umfang und Verfahrensweise staatlicher Tätigkeit. Er zielt auf Begrenzung und Bindung staatlicher Herrschaftsgewalt im Interesse der Sicherung individueller Freiheit – insbesondere durch die Anerkennung der Grundrechte, der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und des Individualrechtsschutzes durch unabhängige Gerichte.

Das Wort Demokratie ist erst aufgrund der Einschränkung des Mehrheitsprinzips durch Gewaltenteilung und mehrheitenfeste Grundrechte, also durch Machtkontrolle, geadelt worden

Vor dem Hintergrund der Schreckensherrschaft des Nationalsozialismus war es nur konsequent, dass die Mütter und Väter des Grundgesetzes Rechtsstaat und Demokratie eng miteinander verzahnt haben. Diese Konzeption hat nicht nur zu einem der liberalsten und offensten Staaten der Welt geführt, sie hat auch für außergewöhnlichen Wohlstand und sozialen Ausgleich gesorgt. Das Konzept bleibt aber anspruchsvoll. Beim 71. Deutschen Juristentag vor zwei Jahren in Essen warnte der Theologe und Philosoph Richard Schröder eindringlich vor einem zu schlichten Demokratieverständnis: „Tatsächlich wäre das uneingeschränkte Mehrheitsprinzip die Tyrannei der Mehrheit (…). Das Wort Demokratie ist erst aufgrund der Einschränkung des Mehrheitsprinzips durch Gewaltenteilung und mehrheitenfeste Grundrechte, also durch Machtkontrolle, (…) geadelt worden.“ Um zu erkennen, wie schnell die vermeintlich „unauflösliche Verbindung aus Rechtsstaat und Demokratie“ aus der Balance gerät, muss man denn auch nicht bis nach Weimar zurückschauen; es genügt der Blick in EU-Mitgliedstaaten wie Ungarn und Polen. Aber auch in Deutschland mehren sich die Anzeichen, dass der Rechtsstaat unter Druck gerät.

Schauen wir zunächst nach Polen und Ungarn: In Polen wurde der Verfassungsgerichtshof bereits Ende 2015 faktisch entmachtet. Wenig später wurden drei weitere Reformpakete auf den Weg gebracht. Danach sollen unter anderem zahlreiche der aktuellen Richter des Obersten Gerichts in den vorzeitigen Ruhestand versetzt und Sonderkammern eingerichtet werden. Dem Justizminister, der gleichzeitig als Generalstaatsanwalt fungiert, ist das Recht eingeräumt worden, die Amtszeit von Richtern, die das Pensionsalter erreicht haben, nach eigenem Ermessen zu verlängern. Hinzu kommt die Möglichkeit, nach eigenem Ermessen Gerichtspräsidenten zu entlassen und zu ernennen. Vom Europarat, von der Venedig-Kommission und nicht zuletzt von Justizvertretern und Rechtswissenschaftlern aus Polen selbst sind diese Maßnahmen vehement kritisiert worden. Die Europäische Kommission hat daraufhin wegen Gefährdung der richterlichen Unabhängigkeit ein Vertragsverletzungsverfahren gegen Polen sowie im Dezember 2017 ein Verfahren nach Artikel 7 des EU-Vertrages eingeleitet, das zu einem Stimmrechtsentzug Polens führen könnte. Auch das Oberste Gericht Polens hat sich direkt an den Europäischen Gerichtshof gewandt.

Ähnlich ist die Situation in Ungarn. Unter anderem wurde dort die Zahl der Richter des Verfassungsgerichts von 11 auf 15 erhöht und, nachdem das Gericht mit regierungstreuen Richtern besetzt war, deren Amtszeit von drei auf zwölf Jahre verlängert. Ferner erfolgten zahlreiche Änderungen des Verfassungsprozessrechts, so wurden die Kontrollkompetenzen des Gerichts massiv eingeschränkt. Auch in diesem Fall fehlt es nicht an heftiger Kritik an den durchgeführten Reformen. Das Europäische Parlament hat nun Mitte September den Europäischen Rat aufgefordert, ein Artikel-7-Verfahren gegen Ungarn einzuleiten.

Aus mindestens drei Gründen müssen diese Entwicklungen auch in Deutschland beunruhigen. Zunächst einmal basiert das europäische Rechtssystem in vielen Bereichen auf dem Grundsatz des gegenseitigen Vertrauens, also auf der Anerkennung rechtlicher Akte anderer Mitgliedstaaten ohne vertiefte eigene rechtliche Überprüfung. Wo dieses Vertrauen fehlt, entstehen in der Praxis erhebliche Funktionsdefizite.

Der zweite Grund der Beunruhigung ist grundsätzlicher Natur. Wenn die Erkenntnis richtig ist, dass es keine formelle Integration ohne eine sachliche Wertegemeinschaft geben kann, dann sind strukturelle Eingriffe in die Unabhängigkeit der Justiz in einem Mitgliedstaat nicht hinnehmbar, weil sie das Fundament der Rechtsstaatlichkeit betreffen. Besteht aber – wie im Fall von Polen und Ungarn – kein Einvernehmen unter den Mitgliedstaaten über die Einschätzung der konkreten Lage, geraten die traditionellen Konsens- und Kompromissmechanismen der Europäischen Union schnell an ihr Ende.

Das führt mich zu meinem dritten Grund der Sorge. Was steckt hinter diesem Grunddissens über die Minimalia der Rechtsstaatsidee? Geht es den genannten Regierungen allein um die mittelfristige Herrschaftssicherung im eigenen Lande, oder sind wir vielleicht sogar Zeugen der Anfänge eines allgemeinen Kulturkampfes um die Rolle der Justiz in postmodernen Demokratien? Eine Erklärung des polnischen Botschafters in Deutschland aus dem Jahre 2017 lässt hier aufhorchen: „Rechtsstaatlichkeit, Unabhängigkeit der Justiz, Demokratie, Wahrung der Menschenrechte und Pressefreiheit (…), alle diese Werte werden in Polen gepflegt. Das Problem ist die Interpretation. Brüssel ist zu sehr ideologisch geprägt. Und zwar durch linksliberale Ideologie.“

Dieses Begründungsmuster trägt ein erhebliches Infektionsrisiko in sich, denn es leuchtet jedem Populisten sofort ein und kann ohne Weiteres auf die gesamte Justiz übertragen werden. Danach sind die jüngsten „konstitutionellen Krisen“ in Ungarn und Polen, aber auch in Rumänien oder der Türkei nicht als Angriffe auf Rechtsstaatlichkeit und Demokratie zu sehen, sondern als demokratisch legitimierte „Gegenbewegung“ aus dem Volke gegen die zuvor erlebte „Justizialisierung“ der Gesellschaft und die Politisierung und Instrumentalisierung der Justiz. Diese wird damit unter den Generalverdacht gestellt, Eigeninteressen zu verfolgen und in ihrer Rechtsprechung den Mehrheitswillen nicht hinreichend zu respektieren.

Akzeptanzverluste für das Recht

Von dieser Argumentation ist es nicht mehr weit zur generellen Diskreditierung des Rechts und der zu seiner Durchsetzung berufenen staatlichen Institutionen. Sie fällt vor allem dort auf fruchtbaren Boden, wo die politische Debatte sich radikalisiert, wo das Ringen um Ausgleich und Kompromiss der schlichten Diffamierung des politischen Gegners weicht und die politischen wie sozialen Ordnungsfaktoren der Gesellschaft grundsätzlich infrage gestellt werden. Auch die Bundesrepublik ist vor solchen Tendenzen nicht gefeit. Akzeptanzverluste für das Recht drohen hier insbesondere von zwei Seiten.

Zum einen scheint das Vertrauen vieler Bürgerinnen und Bürger in die Bindekraft rechtlicher Regeln bei tagespolitisch orientierter Krisenbewältigung zu schwinden. So hat zuletzt das Verhalten unterschiedlicher staatlicher Akteure im Rahmen der Flüchtlingskrise Zweifel an der Durchsetzung der einschlägigen Regeln genährt. Stichworte sind zum Beispiel „Öffnung der Grenze im Herbst 2015“, Kirchenasyl, Kölner Silvesternacht, aber auch die umstrittene Abschiebung des Gefährders Sami A. durch nordrhein-westfälische Behörden.

Nun bin ich weder berufen, noch ist hier der Raum, diese ganz unterschiedlichen Fallkonstellationen rechtlich einzuordnen und zu bewerten. Wir sollten uns aber klarmachen, dass einzelne staatliche Rechtsverstöße die Idee des Rechts selbst nicht zu diskreditieren vermögen: In einem Rechtsstaat werden Rechtsverstöße ermittelt, benannt und sanktioniert. Unrecht herrscht erst dann, wenn Recht systematisch missachtet oder sein Geltungsanspruch generell in Abrede gestellt wird. Gerichtliche Entscheidungen müssen daher auch dann befolgt werden, wenn man sie für unzweckmäßig oder falsch hält. Unabhängig davon entpuppen sich die Vorwürfe eines Rechtsverstoßes bei genauerem Hinsehen nicht selten lediglich als Konflikte über die richtige Interpretation von Normen oder das Zusammenwirken mehrerer Normschichten, wie etwa im Fall der Zurückweisung von Flüchtlingen an der Grenze. Solche Konflikte sprechen nicht gegen das Recht, sondern sind konstituierender Teil einer lebendigen Rechtsgemeinschaft.

Das Verständnis für diesen Zusammenhang und die Kompliziertheit des Rechts ist aber – so meine Wahrnehmung – in der Bevölkerung generell gesunken. Auch von dieser Seite droht eine Schieflage. Wenn das Recht mit Erwartungen konfrontiert wird, die es nicht einlösen kann, kommt es zwangsläufig zu Enttäuschungen. Nun ist der Vorwurf, das Recht sei zu kompliziert, fast so alt wie das Recht selbst. Und selbstverständlich bedingen komplexe Probleme in modernen Gesellschaften komplexes Recht. Die Forderung Albert Einsteins an die physikalische Theoriebildung gilt daher sinngemäß auch für die Gesetzgebung: Sie sollte so einfach wie möglich sein, aber eben nicht einfacher. Wenn aber selbst gute Juristen nicht mehr ohne Weiteres in der Lage sind, die AGB des Vertrages zu verstehen, den sie gerade unterschreiben, wenn Strafprozesse Hunderte von Verhandlungstagen benötigen, wenn die Aufstellung eines Planfeststellungsbeschlusses nur noch von einer Handvoll Fachleuten rechtssicher durchgeführt werden kann, dann erodiert das Vertrauen in die Funktionsfähigkeit des Rechtsstaats. Gesetzgeber und Gerichte, aber auch Anwälte und Berufsverbände müssen sich daher immer wieder selbstkritisch mit der Frage konfrontieren, wie das Recht klarer und verständlicher gemacht werden kann.

Das von mir gezeichnete Bild der aktuellen Herausforderungen für den Rechtsstaat in Deutschland und Europa ist sicher nicht vollständig. Zu erwähnen sind etwa noch die Abgasskandale in der Automobilindustrie, die Regelverletzungen deutscher Banken in der Finanzkrise, die riesige Zahl von anhängigen Asylverfahren oder die hohe Einstellungsquote bei Strafverfahren nicht nur im Bereich der Alltagskriminalität. Auch wenn die Beurteilungen dieser Entwicklungen im Einzelnen divergieren mögen, so dürfte doch deutlich geworden sein, dass wir dringend eine Revitalisierung des allgemeinen rechtsstaatlichen Diskurses und seiner demokratischen Einbettung benötigen. Auf drei Funktionsbedingungen gelingender Rechtsstaatlichkeit am Beispiel der Justiz möchte ich näher eingehen.

Die erste Funktionsbedingung betrifft die Leistungsfähigkeit der Justiz. Die personelle Ausstattung der Staatsanwaltschaften und Gerichte war in den letzten Jahren zunehmend defizitär. Hier hat zumindest in einigen Ländern erfreulicherweise ein Politikwechsel stattgefunden. Auch der im Koalitionsvertrag vorgedachte „Pakt für den Rechtsstaat“, der die Bereitstellung von 2000 neuen Stellen in der Justiz in Bund und Ländern in Aussicht stellt, geht in die richtige Richtung.

Gerade die Aufstockung des richterlichen und staatsanwaltschaftlichen Personals ist aber alles andere als trivial. Vor allem stellt sich die Frage, wie wir angesichts immer größerer Angebotskonkurrenz durch internationale Kanzleien und Unternehmen sicherstellen, von den besten Juristinnen und Juristen weiterhin eine ausreichende Zahl für den Justizdienst zu gewinnen. Die Justiz hat zu Recht den Anspruch, nur Absolventen mit ausgezeichneten Examensergebnissen einzustellen. Die Attraktivität des Richterberufs hat aber gelitten.

Investition in die Demokratie

Hier sollte man ansetzen und das Problem nicht etwa durch ein Absenken der Einstellungsanforderungen lösen wollen. Auch sonst ist dem Grundsatz der Bestenauslese strikt Rechnung zu tragen. Angesichts der aktuellen europäischen Debatte über eine Politisierung der Justiz sollte gerade bei der Besetzung herausgehobener Funktionsstellen in der Justiz schon der bloße Anschein sachwidriger (partei)politischer Einflussnahme vermieden werden.

Schließlich kommt der amtsangemessenen Besoldung sowohl für die Nachwuchsgewinnung als auch für die Sicherung der Unabhängigkeit der Richter und die Integrität des Rechtsstaats insgesamt eine zentrale Bedeutung zu. Dieser Zusammenhang muss besser vermittelt werden. In der öffentlichen Wahrnehmung werden Besoldungsfragen zu häufig als Streitereien über Privilegien des Berufsbeamtentums diskutiert und fügen sich ein in die populäre Beamtenschelte.

Die zweite Funktionsbedingung, die ich ansprechen möchte, ist das Vertrauen der Bürgerinnen und Bürger in die rechtsstaatliche Praxis. Der oben beschriebenen Rechtsskepsis kann man nur durch offensive Öffentlichkeitsarbeit entgegenwirken. Dass Gerichte ihre Entscheidungen überhaupt erklären müssen, ist eine Erkenntnis, die selbst im Bundesverfassungsgericht erst spät in die Realität umgesetzt wurde. Wie ich sowohl aus eigener Erfahrung als auch aus zahlreichen Gesprächen mit Richterinnen und Richtern aller Instanzen und Gerichtsbarkeiten weiß, gibt es mittlerweile aber viele Initiativen, die sich damit beschäftigen, die Arbeit der Gerichte besser zu kommunizieren:

Gute Pressemitteilungen sind heute unverzichtbar für eine seriöse Presseberichterstattung. Spezialisierte Rechtsjournalisten findet man selbst in überregionalen Tageszeitungen eher selten. Umso wichtiger ist es, durch die Formulierung von anschaulichen Pressemitteilungen das Risiko von Missverständnissen oder gar Falschmeldungen zu reduzieren.

Instanzgerichte sprechen Recht vor Ort und müssen ebenda fest verankert sein. Justiz sollte sichtbar und präsent sein – auch in der Fläche! Dazu gehört mehr als die Öffentlichkeit von Verhandlungen und Verkündungen. Bewährt hat sich etwa der schon verbreitet praktizierte „Tag der offenen Tür“. Hier könnte man weiterdenken und – analog zum „Tag des offenen Denkmals“ – einen bundeseinheitlichen „Tag der Gerichte“ koordinieren.

Schließlich könnte man auch daran denken, dem traditionellen Aufbau einer Gerichtsentscheidung eine kurze und vor allem leicht verständliche Zusammenfassung voranzustellen, die den Zugang zur Entscheidung erleichtert.

Letztlich muss es zu einem Umdenken in der Justiz insgesamt kommen, was die Kommunikation anbelangt. Richter- und Staatsanwaltschaft können sich nicht länger auf den traditionellen Standpunkt zurückziehen, nur durch ihre Entscheidungen, nicht aber über ihre Entscheidungen zu sprechen. Insbesondere die Gerichtsdirektoren und -präsidenten müssen nach außen treten und bei geeigneten Anlässen über die einzelne Entscheidung hinaus erklären, wie Rechtsprechung funktioniert. So wichtig eine leistungsfähige und transparente Justiz für den Rechtsstaat ist, am Ende des Tages kommt es auf die innere Einstellung derjenigen an, die ihn mit Leben erfüllen sollen. Das ist seine dritte Funktionsbedingung. Der Rechtsstaat verwirklicht sich nicht in einem einzelnen Moment, sondern in der stetigen selbstkritischen Praxis der für ihn arbeitenden Menschen. Das sind nicht nur die Angehörigen der Justiz, das sind alle, die Recht gestalten, konkretisieren und umsetzen, Politiker genauso wie Anwälte, Justiziare, Polizisten oder Verwaltungsmitarbeiter. Es liegt in ihrer persönlichen Verantwortung, das Vertrauen der Bürgerinnen und Bürger in unsere rechtsstaatlichen Institutionen zu stärken. Das kann nur gelingen mit einem entsprechenden rechtsstaatlichen Ethos, das wir bewusst pflegen müssen. Ohne dieses rechtsstaatliche Ethos und das Vertrauen der Gesellschaft in ihr Recht verliert die Einsicht, dass Demokratie sehr viel mehr bedeutet als die schlichte Vollstreckung des Willens der Mehrheit, schnell an Überzeugungskraft. Denn die Voraussetzungen dafür, dass die Minderheit zur Mehrheit werden kann und demokratische Herrschaft zeitlich begrenzt ist – freie und gleiche Wahlen, freie Meinungsäußerung, Versammlungsfreiheit, Schutz der parlamentarischen Opposition und vieles mehr –, lassen sich nur über das Recht absichern. Wer dem Recht misstraut, geht den Rattenfängern populistischer Bewegungen deshalb schnell auf den Leim. Jede Investition in den Rechtsstaat ist daher auch eine Investition in die Demokratie!

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